Hilfsmittel

MedInform-Konferenz zur Hilfsmittelversorgung: „Kassen und Leistungserbringer müssen lernen, mit dem Instrument der Ausschreibungen vernünftig umzugehen“

06.09.2007 - 67/07

Berlin/Wiesbaden. Krankenkassen und Leistungserbringer müssen lernen, mit dem Instrument der Ausschreibungen im Hilfsmittelbereich vernünftig umzugehen. Dazu gehört, dass sowohl die Qualität der Hilfsmittelversorgung als auch die Vielzahl der Leistungserbringer gesichert bleibt, so die Experten der MedInform-Konferenz „Ausschreibungen in der Hilfsmittelversorgung - Bürokratische Hürde oder sinnvolles Wettbewerbsinstrument?“ am 4. und 5. September 2007 in Wiesbaden. MedInform ist der Informations- und Seminarservice des BVMed. Die Konferenz vermittelte den rund 60 Teilnehmern von Industrie- und Handelsunternehmen erste Erfahrungen mit Ausschreibungen in der Hilfsmittelversorgung. Aus Unternehmenssicht seien Ausschreibungen dagegen kein adäquates Mittel, um schwerstkranke, pflegebedürftige und chronisch kranke Patienten optimiert und qualitätsorientiert zu versorgen.

Deutlich wurde, dass das Vergaberecht für die Unternehmen im Hilfsmittelbereich an Bedeutung gewinnen wird. Das europäische Vergaberecht stelle mit seinen strengen formalen Vorschriften eine große Herausforderung dar, biete aber auch Vorteile durch effektiven Rechtsschutz und transparente Verfahren, so die Rechtsexperten. Zu einem vernünftigen Umgang mit dem Instrument der Ausschreibungen gehöre es, eine Aufteilung der Ausschreibung in Lose vorzunehmen sowie darauf zu achten, dass es zu keiner Verminderung der Versorgungsqualität komme. Hier müssten verstärkt Kontrollen stattfinden, ob die Qualitätsstandards eingehalten werden, die in den Ausschreibungen und im Hilfsmittelverzeichnis verankert werden könnten, so die Hilfsmittelexpertin Carla Grienberger vom IKK-Bundesverband.



In seinem abendlichen Eröffnungsreferat beleuchtete Prof. Dr. Helge Sodan von der Freien Universität Berlin sozial- und verfassungsrechtliche Aspekte der Hilfsmittelversorgung nach der Gesundheitsreform. Die Gesundheitsreformen hätten jeweils nur kurzfristige Kostendämpfungseffekte, aber weitreichende rechtliche Konsequenzen und Folgen für den Patienten erbracht. Die Ausschreibungen in der Hilfsmittelversorgung seien ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Berufsfreiheit der Leistungserbringer mit erheblichen Auswirkungen auf Marktstrukturen. Auch die Einschränkung des Patientenwahlrechts im Hinblick auf die Hilfsmittelversorgung sei verfassungsrechtlich bedenklich. Die allgemeine Handlungsfreiheit der Versicherten werde unverhältnismäßig eingeschränkt, so der Rechtsexperte und langjährige Verfassungsrichter.

Regierungsdirektor Till Hiddemann vom Bundesgesundheitsministerium, Referat Grundsatzfragen der GKV, erläuterte, welche Versorgungsbereiche aus Sicht des Gesetzgebers zwingend auszuschreiben sind. Dazu gehören Rabattverträge für Arzneimittel nach § 130a SGB V sowie die Verträge zur Hilfsmittelversorgung. Dabei ist das Vergaberecht anzuwenden. Bei der vertragsärztlichen Versorgung und der Integrierten Versorgung handele es sich dagegen um besondere Versorgungsverträge, die den Regeln des Sozialrechtes unterliegen. In diesem Fall seien die objektiven Auswahlkriterien bekannt zu geben.

Die Versorgung mit Hilfsmitteln wird von einem Zulassungssystem auf ein Vertragssystem umgestellt (§127 SGB V). Nur Ausschreibungsgewinner sind zur Abgabe berechtigt. „Die Einzelverträge in der Gesetzlichen Krankenversicherung verlangen ein erhöhtes Maß an Transparenz“, so Hiddemann. Wenn eine Ausschreibung nicht zweckmäßig ist, schließt die Krankenkasse einen Rahmenvertrag. Leistungserbringer, die die Voraussetzungen des Rahmenvertrages erfüllen, sind zur Abgabe von Hilfsmitteln berechtigt. Die Vorgaben im SGB V zur Ausschreibung von Einzelverträgen seien uneinheitlich. Aus seiner Sicht sei aufgrund des Anwendungsvorrangs Europäischen Rechts allerdings rechtlich klar, dass Rabattverträge im Arzneimittelbereich und Einzelverträge im Hilfsmittelbereich nach dem Vergaberecht (GWB) zu behandeln seien. Ein effektiver Rechtsschutz sei derzeit nur vor den Vergabekammern und Zivilgerichten möglich. Sein Fazit: „Die Überprüfung der Verträge sollte vor den Kartellbehörden und den Zivilgerichten erfolgen. Die übrigen Verträge sind nach den speziellen Transparenzvorschriften des SGB V zu behandeln.“

Auch Rechtsanwalt Dr. Oliver Esch von der Kanzlei Osborne Clarke geht davon aus, dass das europäische Vergaberecht bei den Ausschreibungen im Hilfsmittelbereich Anwendung findet. Krankenkassen seien als öffentlicher Auftraggeber anzusehen. Das Vergaberecht sei streng formalisiert, biete aber einen umfassenden Rechtsschutz und große Transparenz. Die erfolgreiche Teilnahme eines Leistungserbringers an einer Ausschreibung bedürfe einer sorgfältigen Vorbereitung und Bearbeitung. „Der personelle und zeitliche Aufwand darf nicht unterschätzt werden“, so Dr. Esch. Die formalen Kriterien müssten sorgfältig erfüllt werden. Am besten sei es, ein Projektteam festzulegen und mit detaillierten Checklisten zu arbeiten. „Beim förmlichen Vergabeverfahren muss beachtet werden, dass ein fehlender Punkt bei den Unterlagen zum Ausschluss führen kann. Eine Kontrolle der Vollständigkeit ist für die Leistungserbringer daher von besonderer Bedeutung.“

Drei Referenten informierten über internationale Erfahrungen mit Ausschreibungen im Gesundheitswesen. Michael Stösser von Medtronic Europe berichtete über Ausschreibungen in Norwegen und Schweden am Beispiel der Insulinpumpen mit Verbrauchsartikeln. Er warnte die Leistungserbringer davor, sich auf einen dramatischen Preisnachlass einzulassen, nur um Marktanteile zu gewinnen. Der Aufwand für die ausschreibenden Organisationen sei im Verhältnis zu den erzielten Einsparungen unverhältnismäßig hoch. „Bessere und schnellere Ergebnisse kann man durch direkte Verhandlungen zwischen Kassen und Herstellern erzielen“, so Stösser. Dennis Zieren und Stephanie Rickard von der Kanzlei Osborne Clarke berichteten über Erfahrungen in den Niederlanden bzw. Großbritannien. Im Vordergrund der Ausschreibungen stünden jeweils Kostenreduzierungen. In den Niederlanden gebe es bei dem Instrument noch erhebliche rechtliche Unsicherheiten. In Großbritannien sei es wichtig, den direkten Kontakt zur NHS zu suchen, um die Produkte und deren Vorteile für die Patienten aufzuzeigen.

Für eine „Vertragsgestaltung mit Vernunft“ zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern plädierte Carla Grienberger, Hilfsmittelexpertin des IKK-Bundesverbandes. „Wir wollen den Markt nicht zerschlagen, sondern eine vernünftige Vergütung für eine gute Versorgungsqualität“, so Grienberger. Dazu gehöre, dass eine vernünftige Aufteilung der Ausschreibung in Lose erfolge. Eine Überprüfung der Eignung der Leistungserbringer müsse im Vorfeld durch die Krankenkassen erfolgen. „Eignung und Wertung des Angebots sind strikt voneinander zu trennen“. Die Diskussion um Ausschreibungen relativierte die Kassenexpertin. Ausschreibungen seien nur ein anderes Instrument der Vertragsanbahnung. „Die Probleme werden sich relativieren, wenn Kassen und Leistungserbringer gelernt haben, mit dem Instrument vernünftig umzugehen.“ Unerwünschte Nebenwirkungen wie die Gefahr der Oligopolbildung müssten im Auge behalten werden. Die Kassen müssten darauf achten, dass eine Vielfalt der Leistungserbringer erhalten bleibe. Zu den Gefahren gehöre auch das Problem der Qualitätsminderung. Hier müssten verstärkt Kontrollen stattfinden, ob die in den Ausschreibungen festgeschriebenen Qualitätsstandards eingehalten werden.

Eine kritische Bestandsaufnahme der ersten Erfahrungen von Homecare-Unternehmen mit Ausschreibungen nahm Evelyn Rohde von der assist Heimpflege-Bedarf GmbH vor. Zwar seien Ausschreibungen im Hilfsmittelbereich grundsätzlich denkbar. Allerdings sei der Wettbewerb im Homecare-Bereich bereits seit jeher stark ausgeprägt. Die Vielfalt der Leistungserbringer führe zu großem Wettbewerbsdruck und zu einer starken Machtposition der Krankenkassen. An den Beispielen Tracheostomaversorgung, enterale Ernährung, Beatmung, ambulante Infusionstherapien und Wundversorgung verdeutlichte Frau Rohde: „Ausschreibungen sind kein adäquates Mittel, um schwerstkranke, pflegebedürftige und chronisch kranke Patienten optimiert und qualitätsorientiert zu versorgen.“ Solche multimorbiden Patienten sollten besser aus einer Hand versorgt werden. Ihr Fazit: „Die Risiken von Exklusivausschreibungen überwiegen die damit verbundenen Vorteile. Die Gefahr ist, dass die Kommunikation zwischen Leistungserbringern und Kassen zunehmend über Rechtsanwälte und Rechtsschutzverfahren erfolgt.“

Erste Erfahrungen mit Ausschreibungen aus Herstellersicht schilderte Andrea Schmitz von der Bristol-Myers-Squibb-Tochter ConvaTec. Wichtig sei, dass der Qualitätsaspekt der Versorgung auch weiterhin eine wichtige Rolle spiele. Die Servicequalität hänge dabei auch entscheidend von der Produktqualität ab, sodass eine erfolgreiche Systempartnerschaft zwischen Herstellern und Leistungserbringern wichtig sei und weiterhin erhalten bleiben müsse. Veränderungen aus Sicht der Hersteller stellen die Einschränkung der Produktwahl für den Patienten, die Reduzierung und Neuordnung der Leistungserbringer bzw. Kundenseite sowie der verstärkte Preisdruck auf den Hersteller dar. Ein verstärkter Direktvertrieb biete dem Hersteller Vorteile wie die Kalkulationssicherheit und den Einsatz eigener Produkte. Allerdings würde dadurch die bestehende Partnerschaft mit Leistungserbringern zerstört. Nachteile seien auch der administrative Aufwand sowie das Erfahrungsdefizit der Hersteller in der Leistungserbringung.

Hans-Joachim Göhlich vom BKK-Landesverband Niedersachsen-Bremen bezeichnete als wichtigstes Kriterium die Zufriedenheit der Versicherten. Dies müsse im Vordergrund der Überlegungen zu Ausschreibungen stehen. Auf der anderen Seite stehe das Ziel, die Ausgaben durch Ausschreibungen zu senken und Veränderungen im Markt herbeizuführen, gegebenenfalls durch neue Versorgungsstrukturen. Als Beispiel nannte er die aufsaugenden Inkontinenzhilfen. Sie wurden für 16 Mitgliedskassen mit rund 700.000 Versicherten ausgeschrieben. Die Festbeträge wurden dabei um durchschnittlich 42 Prozent unterboten. Ein Vertrag wurde mit einem deutschen Hersteller geschlossen, der über ein zertifiziertes Qualitätsmanagement verfügt. Einsparungen im zweistelligen Prozentbereich erwartet Göhlich auch in anderen Produktbereichen. Weitere Ausschreibungen sollen bis Mitte des nächsten Jahres folgen, darunter ableitende Inkontinenzhilfen sowie der Diabetesbedarf. Über die Reihenfolge der Produktgruppen stimmen sich die BKK-Landesverbände in den nächsten Monaten ab. Die Qualität der Versorgung müsse durch Qualitätsstandards, die im Hilfsmittelverzeichnis veröffentlicht werden, sichergestellt werden.

Peter Hartmann von der Kanzlei Hartmann Rechtsanwälte informierte über den Rechtsschutz der Bieter im Vergabeverfahren. Die Ausschreibung nach Vergaberecht biete für die Leistungserbringer den Vorteil, dass die Unternehmen einen Anspruch darauf haben, dass die ausschreibende Stelle alle Bestimmungen über das Vergabeverfahren einhält. „Insoweit bestehen einklagbare subjektive Rechte“, so Hartmann. Diese subjektiven Rechte kann das Unternehmen vor der Vergabekammer (1. Instanz) und dem Beschwerdegericht OLG (2. Instanz) geltend machen. Zu beachten ist aber, dass die potentiellen Bieter bei Verstößen der Vergabestelle schnell reagieren. Wichtig ist daher die unverzügliche Rüge gegenüber der Vergabestelle. Hartmann: „Die kurzen Fristen gelten für alle Beteiligten. Wer schläft, verliert alle Handlungsoptionen, gleich ob die Ausschreibung rechtmäßig oder rechtswidrig ist.“ Die Faustregel lautet: mindestens drei Werktage nach positiver Kenntnis des Vergabeverstoßes muss gerügt werden. Nicht gegenüber der Vergabestelle gerügte Vergabeverstöße führen ebenfalls zum Ausschluss. Die Rechtsmittel müssen vor der Zuschlagerteilung eingelegt werden.

Hinweis an die Medien: Druckfähige digitale Bilder zur Konferenz können hier heruntergeladen werden.


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