Gesundheitspolitik

MedInform-Konferenz: Praxis der Ausschreibungen im Hilfsmittelbereich „uneinheitlich und problematisch“ / Klarstellungen durch den Gesetzgeber erforderlich

12.03.2004 - 18/04

Bonn. Die neuen Regelungen zu Ausschreibungen im Hilfsmittelbereich sorgen sowohl bei den Krankenkassen als auch bei den Leistungserbringern für große Unsicherheit. Problematisch ist vor allem die Uneinheitlichkeit in der Umsetzung der rechtlichen Vorschriften durch die Krankenkassen. Zudem seien Ausschreibungen für beratungs- und betreuungsintensive Produktbereiche nicht geeignet, so die Experten der MedInform-Veranstaltung „Ausschreibungen im Hilfsmittelbereich“ mit 130 Teilnehmer in Bonn. MedInform ist der Informations- und Seminarservice des BVMed.


Nach Ansicht der Unternehmen muss der Gesetzgeber klarstellen, ob er den Kassen die rechtlichen Möglichkeiten des Vergabeverfahrens an die Hand geben möchte „oder ob lediglich ein neues Instrument zur Preisfindung implementiert wurde“, um den Preis zu drücken, so Christiane Döring von HSC. Nach Aussage von Dr. Ulrich Orlowski vom Bundesgesundheitsministerium sei der Zweck der Ausschreibung „nicht die Bildung des unteren Preisdrittels“. Dies sei nur „eine leistungsrechtliche Regelung, die Anreize zur wirtschaftlichen Versorgung bieten soll“. Die Kasse erstatte nur den Preis des unteren Drittels. Dies habe zur Konsequenz, dass Einzelverträge zwischen Kassen und Leistungserbringern künftig ohne feste Preise mit einer flexiblen Anbindung an den Durchschnittspreis abgeschlossen werden müssten, so Orlowski. Krankenkassen und Unternehmen kritisierten diese Haltung, da Einzelverträge nur Sinn machten, wenn dort Preise festgeschrieben werden. „Dem Leistungserbringer kann nicht zugemutet werden, sich vertraglich zur Lieferung zu verpflichten, ohne den Preis zu kennen“, so die Kritik am Gesetzgeber.

„Es bedarf klarer Vorgaben durch den Gesetzgeber, um ein den Besonderheiten des Gesundheitswesens angepasstes Ausschreibungsverfahren durchführen zu können“, so die Forderung der Unternehmensvertreter. Rechtsanwalt Rainer Schütze betonte die Bedeutung eines schnellen und spezialisierten Rechtsschutzes für alle Beteiligten, den nur der Weg über die Vergabekammern bieten könne, aber nicht die Sozialgerichte. Er vertrat auch die Ansicht, dass Leistungserbringer, die in einem Ausschreibungsverfahren unterliegen, trotzdem auch weiterhin versorgen dürften.

Dr. Ulrich Orlowski, Leiter der Unterabteilung „Krankenversicherung“ im Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS), stellte als übergeordnetes Ziel der Gesundheitsreform (GMG) im Hilfsmittelsektor die Verstärkung des Wettbewerbs dar. Der Wettbewerb solle unterhalb des Kollektivvertragssystems durch Einzelverträge erreicht werden. Die Krankenkassen haben die Möglichkeit, mit Leistungserbringern Einzelverträge zu “niedrigeren Preisen bei gleicher Qualität” abzuschließen. Die Neuerung durch das GMG ist die Einführung öffentlicher Ausschreibungen unabhängig von den maßgeblichen Schwellenwerten des EG-Vergaberechts. Der Schwellenwert des EG-Vergaberechtes sei nur für die Frage von Bedeutung, ob die Ausschreibung EG-weit oder national zu erfolgen habe. Der Abschluss von Einzelverträgen stehe grundsätzlich im Ermessen der Krankenkassen. Aber immer dann, wenn Einzelverträge abgeschlossen werden, „soll“ öffentlich ausgeschrieben werden. Die „Soll“-Bestimmung steht nach Orlowski für eine „grundsätzliche Pflicht zur Ausschreibung“, die nur ausnahmsweise nicht bestehe. Ausnahmen seien z. B. Einzelanfertigungen oder Produkte mit Dienstleistungsanteil (Homecare-Versorgung). Das GMG begrenzt dann den Leistungsanspruch: Sind Einzelverträge unterhalb der Kollektivebene von der Krankenkasse vereinbart, zahlt die Kasse den Durchschnittspreis des unteren Drittels der vereinbarten Einzelpreise, wenn der Versicherte zu diesem Durchschnittspreis in zumutbarer Weise versorgt werden kann. Die Differenz zwischen Durchschnittspreis und Abgabepreis zahlt der Versicherte an den Leistungserbringer. Sein Fazit: „Die Praxis muss zeigen, ob diese Ausdehnung des Vergaberechts zu den gewünschten Ergebnissen führt.“ Die Überprüfung der Qualität der Hilfsmittelversorgung sei dabei Aufgabe der Krankenkasse.

Die formellen und gesetzlichen Rahmenbedingungen für Ausschreibungen im Gesundheitswesen beleuchtete Evelyn Rohde von der ASSIST Heimpflegebedarf GmbH. Der Ablauf einer öffentlichen Ausschreibung erfolge in zehn Schritten: 1. Vergabebekanntmachung; 2. Übersendung der Vergabeunterlagen; 3. Angebotsabgabe innerhalb der Angebotsfrist; 4. Öffnung der Angebote; 5. Prüfung der Angebote; 6. Aufklärung von Zweifeln über Angebotsinhalte; 7. Wertung der Angebote; 8. Beendigung des Vergabeverfahrens; 9. Vergabevermerk; 10. Bekanntmachung der Auftragserteilung. Nach dem europäischen Vergaberecht sind für die Bewertung der Angebote u. a. der Preis, die Qualität, die Ausführungsfrist oder der Kundendienst Kriterien, um das wirtschaftlichste Angebot zu ermitteln.

Sozialrichter Prof. Dr. Günther Schneider vom Sächsischen Landessozialgericht bewertete die Anwendbarkeit des Ausschreibungsrechts in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV). Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts aus dem Jahr 2001 ist die Geltung des nationalen Wettbewerbsrechts im Bereich der so genannten „Leistungserbringung“ in der GKV ausgeschlossen. Die Rechtsbeziehungen der Krankenkassen zu den Leistungserbringern seien aufgrund der Rechtsänderungen seit dem 1. Januar 2000 ausschließlich öffentlich-rechtlicher Natur. Damit seien für alle Streitigkeiten aus dem Leistungserbringerrecht die Sozialgerichte zuständig. Für Prof. Schneider ist allerdings fraglich, ob dies auch auf die Vergabe von öffentlichen Aufträgen zutrifft. Seiner Ansicht nach unterliegen die gesetzlichen Krankenkassen weiterhin den vergaberechtlichen Bestimmungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Sein Fazit: „Es ist davon auszugehen, dass eine abschließende Klärung wohl Sache des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes sein wird.“

Rainer Schütze von den Dortmunder Rechtsanwälten Schütze & Hartmann ging auf den Rechtsschutz von Leistungserbringern bei Ausschreibungen durch die Krankenkassen ein. Die Rechtswegzuweisung sei dabei umstritten und problematisch. Während das Bundessozialgericht im Verhältnis zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern nur noch öffentliches Recht angewendet sehen will, gehen zahlreiche Sozialrichter davon aus, dass der neue § 69 SGB V nur als Rechtswegzuweisungsnorm zu verstehen sei und deshalb gerade keinen Anwendungsausschluss des Wettbewerbs- und Ausschreibungsrechts darstelle. Eine dritte Auslegungsmöglichkeit ist, dass die Rechtsbeziehung zwischen Kassen und Leistungserbringern nur noch dem Sozialversicherungsrecht unterliegt. Das hat aber weder eine Rechtwegzuweisung noch einen generellen Ausschluss des GWB zur Folge. Nach Einbeziehung des Europarechts spricht nach Schützes Ansicht vieles für die dritte Alternative, die richtlinienkonform ist. Dafür spricht auch, dass ein schneller und spezialisierter Rechtsschutz für alle Beteiligten zwingend notwendig ist, damit das den Krankenkassen vorgegebene System „öffentliche Ausschreibung“ funktioniert. Ergebnis: Das GWB ist daher auch auf Ausschreibungen anwendbar, die von Krankenkassen durchgeführt werden. Bei Verstößen gegen die Bestimmungen besteht deshalb für die Leistungserbringer die Möglichkeit, Anträge bei der örtlich zuständigen Vergabekammer zu stellen. Zuvor müssen jedoch stets gegenüber der Kasse erkannte konkrete Verstöße gerügt worden sein.

Erfahrungen mit europaweiten Ausschreibungen stellte Friedrich Stodt von der Bundesknappschaft Bochum vor, die als erste Kasse öffentlich ausschrieb. Grundsatz seiner Kasse sei es, nur wiederverwendbare Hilfsmittel mit relevantem Umsatz auszuschreiben. Basis der Ausschreibung ist die Produktart des Hilfsmittelverzeichnisses. Über die Einteilung in so genannte „Fachlose“ (Gruppen) sowie „Gebietslose“ (Regionen) werde sichergestellt, dass sich auch spezialisierte Leistungserbringer beteiligen können. Besondere Beachtung schenke die Kasse qualitätssichernden Elementen wie der Produktqualität durch Bindung an das Hilfsmittelverzeichnis oder der Versorgungsqualität durch Eignungsprüfung der Leistungserbringer und  Vertragsinhalte. Die Erfahrungen der Bundesknappschaft zeigen, dass eine „gute Versorgung der Versicherten auch zu wirtschaftlichen Konditionen möglich“ sei. Die Kasse beschränkt sich auf zwei Leistungserbringer je  Fach- sowie Gebietslos, die für die Versorgung der Versicherten geeignet sind. Die Leistungserbringer schätzten vor allem die zweijährige Vertragssicherheit, so Stodt. Zu den Voraussetzungen einer erfolgreichen Ausschreibung gehören Transparenz und Information zum Vergabeverfahren, eine klare Einteilung der Fach- sowie Gebietslose, konkrete Produktbeschreibungen sowie die Angabe von kalkulationsunterstützenden Informationen, beispielsweise Versichertenzahlen.

Dr. Ralph Grobecker, Vorstand der otop AG, stellte das Konzept des otop-Hilfsmittelmarktplatzes für Kassen und Leistungserbringer im Internet vor. Otop sei seit Mai 2002 der erste Internet-Marktplatz für die Vermittlung von Aufträgen der Krankenkassen an relevante Leistungserbringer für genehmigungspflichtige Hilfsmittel. Die Anfrage erfolge per Internet. Alle für die Anfrage relevanten Produktdaten seien für die Leistungserbringer auf einen Blick zu erkennen. Von 613 Leistungserbringern seien rund 555 bzw. 85 % freigeschaltet. Teilnehmen würden derzeit 18 Krankenkassen. Mit Abstand häufigste Produktgruppe sind Rollstühle (59 %). Die Qualität der Leistungserbringung werde durch ein Qualitätsindex gewährleistet, dem u. a. die Durchschnittsbewertung durch die Krankenkassen zugrunde liegt.

Kurt-Werner Freigang vom IKK-Bundesverband kritisierte die neuen Rahmenbedingungen für Ausschreibungen der Krankenkassen. „Die Spitzenverbände der Krankenkassen haben das Durcheinander so nicht gewollt. Es ist aus meiner Sicht ein Rückschritt.“ Forderung der Kassenverbände war es, die Zulassungsregelung in § 126 SGB V zu streichen. Nur der Sieger einer Ausschreibung hätte dann den Zuschlag bekommen.

Ausschreibungskriterien aus Sicht der Leistungserbringer erläuterte Christiane Döring von der HSC Home SUPPLY + CARE GmbH & Co. Verwaltungs KG. Als Formel für objektive Kriterien bei einem Ausschreibungsverfahren stellt sie auf: Versorgungsqualität = Produktqualität + Beratungs- und Betreuungskompetenz. Das Hilfsmittelverzeichnis sei als objektives Kriterium nicht geeignet, da der Aspekt der kompetenten Beratung und Betreuung in der Anwendung des Hilfsmittels als wesentliches Kriterium im Bereich der Hilfsmittelversorgung fehle. Dörings Fazit:  Ausschreibungen sind für beratungs- und betreuungsintensive Produktbereiche nicht geeignet. Ausschreibungen bedeuten zudem immer einen hohen administrativen Aufwand und stellen dadurch die durch die Gesundheitsreform bezweckte Kosteneinsparung in Frage. Döring schlug eine Qualitätskontrolle zur Sicherung der Versorgungsqualität vor, z. B. durch ein objektives Institut.

Kurt-Werner Freigang bestätigte zum Abschluss  die Bedeutung der Versorgungsqualität bei den Ausschreibungsverfahren: „Nicht nur der Preis ist entscheidend, sondern auch die Qualität.“

Hinweis an die Medien:
Digitale Bilder zur Veranstaltung können im Internet unter www.bvmed.de (Bilder – Veranstaltungen) abgerufen werden. 300 dpi-Bilder können bei der BVMed-Pressestelle per E-Mail an beeres@bvmed.de angefordert werden.


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